《中国21世纪初可持续发展行动纲要》在加强灾害综合管理方面首次提出要加强灾害的管控能力，国家第十一个五年规划纲要第四十一章“加强公共安全建设”中指出：“完成改革发展的任务，必须保持长期稳定的社会环境。要强化社会公共安全意识，加强公共安全能力建设，提高公共安全保障水平，维护人民生命财产安全，确保社会稳定。”“十二五”规划第四十一章“健全突发事件应急体系”中指出：“坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力。健全应急管理组织体系，完善应急预案体系，强化基层应急管理能力。加强应急队伍建设，建立以专业队伍为基本力量，以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以专家队伍、企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系，提高生命救治能力。建立健全应急物资储备体系，加强综合管理，优化布局和方式，统筹安排实物储备和能力储备。建立健全应急教育培训体系。完善特大灾害国际救援机制。”温家宝同志在《牢固树立科学发展观》的讲话中指出：“加强社会管理，必须加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。“十一五”期间，我国发生了“5.12”汶川大地震、冰雪灾害、洪涝灾害，特别是2010年又连续发生了“4.14”玉树大地震，“7.16”大连油库火灾，“8.8”舟曲特大泥石流灾害，“11.15”上海高层建筑死亡58人的特大火灾等，虽然这些灾害事故在党中央国务院的正确而坚强的领导下，得以妥善处理，也给我们留下了许多宝贵经验和深刻教训。反思这些灾害事故的发生及抢险救援的实施，借鉴国外消防及应急救援发展经验，深感我国现行消防及应急救援体制改革势在必行。公安部领导在检查消防工作时强调，消防部队要从着重体制机制上来研究考察消防工作，要借鉴国外经验，大胆创新，要建设现代化的公安消防铁军。因此，笔者就现行消防及应急救援体制存在的问题及今后改革的方向，谈点粗浅认识与大家共同商榷。
一、我国现行消防及应急救援体制存在问题的分析
(一)我国应急救援队伍体系的现状，不利于中央和地方各级政府防灾减灾作用的发挥。
1、消防监督机构作为政府的一个第二层职能机构，缺乏权威性，难以有效监督制约消防违法违规行为。一是消防专业规划的制订和落实不力。建设规划和土地部门在城市规划中往往忽视消防及应急基础设施的规划，城市消防安全布局和消防设施及队站建设先天不足。即使政府出台了消防专业规划，由于不能有效监督，最终难以得到较好落实。有关部门在城市规划和建设中视消防规划而不见，随意更改规划，占用规划的消防站用地、消防车道、消防给水设施，或变更安全布局和防火间距。当消防部门察觉时，已为时已晚。所以造成城市特别是乡、村消防站，消防水源，消防应急通道不足，不能有效进行灭火救援工作。如某省会城市，1998年就由专家论证、政府批准出台了该市消防专业规划，规划中要修建21个消防站，2个特勤站，以达到30个站的规模。而在之后的若干年里，工业园区和房地产开发如雨后春笋，消防队站却一个未增加，当消防部门不断督促落实消防站用地时，原来规划的情形已完全变了样，造成该市消防安全布局和消防队站建设的先天不足。由于消防队站不足，加之道路拥堵，发生灾害事故，特别是重大灾害事故时，消防救援人员和装备无法及时到达，从而延误救灾和抢救生命的最佳时机。二是消防监督检查和灭火救援预案难以落实。特别是辖区内市政建设、重点项目很容易受政府领导和权威部门插手干预，难以实施有效的消防监督检查，导致这些单位火灾隐患难以整改。由于情况不明，灭火预案也无法制定，一旦发生火灾，往往贻误灭火战机。对一些涉及到群众生活等切身利益，但又存在重大火灾隐患的单位和建筑物难以实施消防行政处罚，特别是关停处罚难以落实。三是消防装备和业务经费不能有计划按比例地进行常态化投入。出了事或消防部门要一点投入一点，没有长效投入机制。四是消防产品的生产、流通、使用缺乏有效监管。虽然我国消防产品生产由质监部门负责，流通由工商部门负责，使用由消防部门负责监督，但这种机制大有漏洞，由于消防产品的专业性强，使用者一般难以识别优劣，等不合格产品到了使用单位，消防部门在检查中发现已为时过晚。消防应急救援装备、车辆，国外进口的价格昂贵，国内产品由于研发、生产、使用相脱节，缺乏有效监管，质量难以保证。装备的科学性、实用性、人性化等先进性方面也落后于国外产品，形成了各地消防应急救援部队装备因经济条件不同而五花八门的局面，消防应急救援部队在训练、执勤备战及灭火救援中难以实现统一训练标准、统一作战指挥和有效协作配合。
2、应急救援队伍重复建设、资源浪费。政府应急办不具备常态预测、预警和部署预防的功能，也不具备权威性，不能协调各方、不能紧急调配抢险救援过程中所需要的各种资源，作用发挥不明显。日本沙林毒气事件后，我国各地消防部队相继建立了消防特勤队。随着近年来汶川大地震、玉树地震、洪涝、冰雪、疫情、矿难和山体滑坡、泥石流及重特大火灾的不断发生，国家要求各地依托公安消防部队组建重大灾害应急救援队伍，但同时各兵种、各部门、各行业的各类应急救援队伍也应运而生。国家有紧急救援队、地震救援队，还有各部门、各行业、各军警部队的救援队。“据统计，我国现有各类应急救援人员50余万，分散于多个部门和行业，网络化程度很低”。这种分地区、分部门、分行业、分灾种、分兵种建立的应急救援体系，存在功能单一重复、各自为政、资源浪费，尤其是各类未经专业训练的民办救援队,装备简陋,缺乏专业知识和技术，救援效率低等弊端。如“4.14”玉树地震，“8.8”舟曲泥石流灾害，各路人马蜂涌而至，有国家救援队、国家地震救援队、公安消防救援队、政府部门、地方各单位临时组建的各类救援队，还有解放军、武警等，致使在狭小的地域内，人满车满为患。这些救援队各自为战，相互之间没有沟通协作之说。加之由于没有按地域和气候差异特点划分协作支援的片区，低海拔和南方省份来到高原的救援人员由于气候水土不适应，根本没有战斗力。因此，发生灾害事故时，如果没有一个“职责明确、结构完整、功能全面、反应灵敏、协调高效”的应急救援体系，势必造成人力、物力、财力上的很多浪费，最终还是靠政府主要领导“采取临时性行政措施来实施应急救援。各部门各行业都放下本身的职能工作，去做一件事，导致了过高的行政成本”，许多部门行业实际上只是在追求“形象”。而以消防部队为主干的重大灾害应急救援队伍，虽然是常备部队，但也难以有效地协调配置分散在其他部门的救灾资源，发挥其他部门的职责，形成协同作战，发挥整体应急救援能力。
综上所述，由于不能形成有效的预防预警和应急救援机制，因此，也就必然影响中央和地方各级政府防灾减灾作用的发挥。
(二)消防应急救援力量严重不足，而大规模发展多种形式民办消防应急救援队伍时机又不成熟。
2010年全国“两会”期间，全国人大代表吴翠云建议，“大幅增加公安消防现役部队编制”，并提供资料显示，“法国共有25.6万名消防员，占总人口数的万分之四十;美国共有109万名消防员，占总人口数的万分之三十六点八;德国共有官方消防员15.9万多人，占总人口数的万分之十九点三;俄罗斯共有27万名消防员，占总人口数的万分之十八点八。”“我国现有现役消防队员16万余人，仅占全国人口总数的万分之一点二，远低于很多发达国家，甚至低于大多数发展中国家”。如此，一方面由于警力不足，造成许多消防监督和灭火救援的空白点;另一方面，遇有重大型活动时，又要抽调大批警力，开展“群众运动式”的排查整治和“死看死守”的消防安保工作。而且这种“群众运动式”的排查整治治标不治本，“一阵风”过去，社会单位依然我行我素，消防部门也往往顾此失彼。由于警力不足，消防官兵的培训、休假也难以落实。而现在要求各地要大规模发展多种形式消防应急救援队伍，在当前我国时机还不成熟。主要是公民素质和保障机制跟不上，因而这些民办消防应急救援队伍不仅不稳定，战斗力也不强，各地的合同制等消防队伍已日益暴露出不少问题，其今后的发展应随着社会发展进步逐步推进。
(三)消防应急救援院校数量极少，培训教育跟不上形势和任务需要。
目前全国只有一所高等消防专业学院，还是边防、消防、警卫三支现役部队合一的，一所消防初级指挥学校，一所消防士官学校，还有一个消防警官训练基地，由于投入不足，教育训练内容落后于部队建设和社会发展。如，一些引领时代的新技术、新装备、新器材不能先于部队和社会单位走进院校。消防院校数量匮乏，不仅消防部队指挥员、消防监督员和战斗员缺乏良好的培训，更无法开展对社会单位消防管理人员、特殊岗位人员消防安全资格的培训，全民消防教育也难以开展，消防员职业资格认证制也未实行，消防应急救援还未驶上科学化法制化轨道。
(四)现役消防应急救援部队完全照搬武装部队的兵役制度，难以保留人才骨干。
消防部队不同于武装部队，几乎天天出警救援，也就是我们常说的“养兵千日，用兵千日”,而现役消防部队士兵(义务兵、士官)和指挥员、消防监督员的服役年限是按武装部队士兵和军官的服役年限执行的，没有很好的与消防工作的特殊性、职业性结合起来，服役时间短，流动频繁，难以保留人才和积累经验，没有长效练兵机制，训练完全是被动式的，兵员训练积极性不高、导致素质低。常常是素质并不高的指挥员带着一帮“童子军”在战斗。消防监督执法人员也因流动过快，容易造成一个地区社会单位消防监管的疏漏和执法不严格的问题。同时，由于实行武装部队兵役制度，又受公安机关领导，在条令条例等管理和教育训练法规的执行上，既不能完全按武装部队的条令条例办，也不能完全按照警察和行政机关的条规办，缺乏应有的一系例符合消防部队自身建设规律和特点的条令条例，正规化程度始终提升不起来。另外，由于是“武警序列”的现役军人体制，在国际交流中也带来诸多不便。
二、我国消防及应急救援体制改革的方向
消防应急救援体系建设在国内外都是先起源于民办消防，随着经济社会发展，逐步引起国家和政府重视。近代以来，走上了以官办为主、民办为辅，由单独的防灭火到对各类灾害事故的抢险救援、特别是以抢救人命为主的救援主线上来，在国际上发达国家和发展中国家，其消防及应急救援工作已成为显示城市基础设施水平和社会管理能力的“现代化文明城市”的标志性工程。目前在世界上没有一个国家的消防队伍只承担单一功能的消防任务，都是多功能化。如美国、法国、英国、德国、日本、澳大利亚、新加坡、俄罗斯等都建立了包括应急救援法规、管理机构、全国多点的培训机构、指挥系统、以消防为主干的应急救援队伍、资源保障、联动机制等方面的应急救援管理体制，普遍承担了防灭火、建筑物垮塌、地震、洪水、化学危险品泄漏、爆炸、交通事故、以及空难救援等多种灾害应急抢险救援任务和医疗救护、救助等社会服务工作。这些国家消防应急救援出动中灭火占出动总数的10%左右，应急救援出动占出动总数的90%。纵观国际社会，政府统一指挥的应急救援协调组织机构，专业化的应急救援队伍、精良的应急救援装备、完善的应急救援预警预案等，已成为国际社会公共安全救援体系的基本运作模式，实践已充分证明这种应急救援机制正在发挥重要作用。借鉴国际二百多年来消防及应急救援工作的发展历程和取得的先进经验，我国必须大力推进消防及应急救援体制改革。
(一)整合资源建立由国务院和各级政府直接领导的公共安全部门和消防及应急救援队伍。
在国务院设直属机构(社会抢险救援部或公共安全部或民事安全部)，把全国森林、矿山救护、地震、建筑物垮塌、水上救援、化学危险品、放射性物品泄漏的处置等，对凡属于公共安全方面的应急救援资源进行优化组合，建立包括行动指挥，日常监督管理、专业救援、战勤保障等统一的、严密的管理和指挥体系，在国务院领导下，负责全国消防救援工作的立法、规划、协调、指导和组织指挥全国性的消防及应急救援工作和国际救援。建立以消防现役部队为主的专业化社会应急救援队伍。省(直辖市)仍设总队，市(地)设支队(下设大、中队)。并在全国分区域建立消防应急救援中心和应急救援机动支队，直属中央公共安全部门领导。
首先，使全国有一个专门部门经常性地通盘考虑社会各种灾害的预防、预警和救援工作，使国家对这项工作有一个统一规划和协调指挥，不至于发生政出多门、顾此失彼或互不相关、各自为政的现象。例如：法国民事安全部门对核、化学、森林、地铁等特殊火灾和事故有预防和救援的责任，但同时又有权利协调这些部门和其它有关方面来共同做好这些灾害的预防和救援工作。
其次，在防灾救灾上的人力、物力、财力的投入能集中统一使用，又能考虑方方面面的需要，统筹安排。例如：法国为扑救森林火灾和其它紧急救援的需要，在全国统一建了20个直升飞机基地和一个扑救森林火灾的专用飞机基地，由法国民事安全总局直接指挥。全国建立的9个大区性的消防救援中心和4个急救行动支队，也能充分证明这一点。这样就较好地避免了重复投入或人财物不能充分发挥其应有效能的弊端。
第三，公共安全部门从上到下，承担整个社会的防灾救灾工作，大到扑救森林火灾、地震、洪水灾害救援，小到对一个病人的救援，时时刻刻为社会大众排忧解难，在安定社会、保障国家和人民生命财产方面，将发挥重大作用。也正因为如此，发达国家的消防救援队伍在社会上的地位和威信日益提高，深受政府的重视和人民群众的爱戴。例如：法国民安部队和其他军队一样参加国庆阅兵式，群众每每会给予更加热烈的掌声和欢呼声。美国“9.11”事件中，消防员的牺牲奉献为全社会所赞颂和纪念。
第四，建立由国务院和各级政府直接领导的公共安全体系，有利于中央和地方各级政府作用的发挥。
公共安全以属地管理为主，但同时中央政府在宏观上调控，通过立法，对全国公共安全工作的主要方面，如公共安全部门及应急救援队伍的机构、编制、职能、经费、人事制度和业务工作方面的灾害救援，防火安全检查，城市消防应急规划及落实，建筑防火规范，各类防火标准的制定和落实，消防产品的研发和检测等方方面面的工作都可以做出具体详细的法律规定，使一些相互交叉扯皮的重大问题得到统一处理，把社会应急救援工作纳入法制轨道，使之处于常态化，并可以通过在全国建立的区域的消防救援中心和各省消防应急机构及时了解全国防灾预警及救灾情况，以便宏观上进行调控和制定重大决策。还可以通过这两层机构代表国家及时协调组织本区域内的消防救援行动，中央的指挥中心又能协调指挥各大区域之间的消防救援行动。尤其是由国家建立的机动部队，一旦发生重大灾害，随时可以调集到任何一个地方救援包括国际间的救援。
(二)公共安全工作实行双重领导体制。
全国从上到下的公共安全机构，既接受上一级业务部门指导，又在当地政府的领导和指挥下开展工作。并由公共安全(消防及应急救援)、警察、民政、环保、地震、农业、林业、机械装备、质监、安检、化工、医疗、卫生、教育、交通、铁道、电力、燃油燃气、通信等组成从中央到地方的安全委员会(安委会)亦可称专家委员会，由国务院、省、市领导负责，使公共安全工作真正摆到各级政府工作的重要位置，并制定换届和例会制度，由公共安全部门的负责人召集或主持，研究处理各地发生的公共安全和消防抢险救援重大问题，提出修改法律的意见，定期不定期检查全国或本地区的安全情况，并提出意见。省、市、区(县)安委会还应当负责城市消防安全规划和重要建构筑物的消防审核。对城市规划和重要建筑审核有裁决权和监督落实权。各级安委会由政府各有关方面的代表组成，有利于充分调动各方面的力量，共同做好消防及应急救援工作，也才能真正形成联动机制。
(三)消防救援队伍必须实行不同于武装部队体制的现役部队为主，职业、企业专职和志愿队伍为补充的体制。
1、大力加强现役消防及应急救援队伍建设。国际上有许多发达国家和发展中国家都以现役制消防应急救援队伍为主。实践证明，现役消防应急救援部队有严格的组织纪律性、布点广泛、快速反应、训练有素、战斗力强，经过“十一五”期间，国家和地方政府的大力投入，其装备和信息化建设已接近世界先进水平。改革现役消防应急救援队伍，实行不同于武装部队的义务兵役制和士官及警官相结合的体制，延长服役期限实行半职业化，以保持相对稳定。两年义务兵服役期满后，志愿留队的经考核转为士官，并且实行等级战斗员制和指挥员考核激励机制，由国家实行消防员资格认证制度，并相应提高战斗员和基层指挥员待遇，使其在这种激励机制中有所动力、有所作为。参照发展中国家消防员和总人口比例，大幅提高我国现役消防应急救援部队编制员额，特别是落后贫困地区，政府无力建消防站的由国家投资建设并给予现役编制员额。参考武装部队有关条令条例，制定适合于消防应急救援部队的统一的条令法规。狠抓部队军事化、正规化管理，努力实现“五统”(即统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律、统一的训练)，“四性”(即从教育训练上培养部队的组织性、计划性、准确性和纪律性)，以信息化推动现代化，着力从体制机制上打造革命化、现代化、正规化的消防及应急救援队伍，不断提高战斗力水平，为社会各界和人民群众提供更加优质的服务。
2、国家给予地方职业制队员编制，基层可招收有技术专长和高学历的人员作为职业制队员，授予衔级(衔级标志与现役一样，但从颜色上进行区分)，职业消防队员一般干到55岁，文职和授衔的指挥人员可以干到60岁，与公务员制度接轨。消防部队现役官兵干满年限，经考核合格可转为职业制，既可以解决现役官兵的后顾之忧，也可以保留业务骨干和人才。
3、在经济发达且人口素质较高的地区，可组建志愿者消防队伍。只要有志于消防事业，不计报酬，年满18至35岁的公民符合消防员条件，即可入队。政府根据其工作或出警时间给予适当补贴，志愿消防队员的招收训练和日常管理由现役大队负责。
(四)大力兴办消防及应急救援学校或教育培训基地。
各省、直辖市或分片区建立高中初级消防应急救援指挥员、消防监督员、士官、社会单位消防管理人员及特种行业职工岗位消防安全资格、公民消防知识技能等的培训学校或基地，有利于落实全民消防教育培训，由学校或基地颁发消防及应急救援队员资格证，真正形成靠机制体制来促进部队训练，提高灭火救援战斗力和救助技能的科学化、法制化、规范化的培训体系。
(五)重点培养扶持国家的消防及应急救援装备器材的科研生产企业，建立消防及应急救援装备的科研、生产、使用的良性循环机制。
高等消防院校和国家的主要消防器材装备生产企业要有科研部门，承担科研任务，部队(用户)需要什么，科研部门就研究什么，厂家就生产什么。科研、生产与部队(用户)紧密结合，研制和使用系列化的统一的基本消防装备器材。有针对性的研制适应不同地域特点和灾害类型的消防救援装备。重点扶持国内有实力的重型机械制造企业，因为这些企业的许多产品稍加改进就是很好的消防及抢险救援装备。建立生产、流通、使用中的消防产品的监督机制，确保消防产品质量，不断开发研制和推广使用高效节能、环保、实用性强、价格合理的消防产品。坚决打击假冒伪劣消防产品生产商和经销商，从源头上消除火灾隐患。
三、结束语
总之，消防及应急救援体制改革已势在必行，其改革方向不仅要适合中国国情，也要充分吸收借鉴国际先进科学合理的经验和做法。要以党的“十六大”报告中所提出的“自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来”，“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除”的精神为指导思想，动员和号召全国消防部队官兵及社会各界，秉持科学精神，通过“客观的证据、理性的怀疑、多元的思考、平等的争议、实践的检验”等环节，找准消防及应急救援体制改革的方向和目标，提出解决制约消防工作和应急救援体制问题的新思路、新举措，切实解决当前消防工作和应急救援工作中只顾眼前、不顾长远，只讲“形象”、不讲成本，各自为政、失衡无序、重复投入、资源浪费等违背科学发展观的问题，建设有中国特色的消防及应急救援体制和队伍。
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